КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ VS. КАЧЕСТВО
Конкурентоспособность – это способность быть лучше, умение выгодно отличаться от конкурентов. Для лекарственных препаратов нет понятия «качественный», «более или менее качественный». На рынок допускается только качественный препарат.
Недостаточно одного желания производить что-то «конкурентоспособное». Для выхода с препаратом на рынок нужно получить специальное разрешение (лицензию). Лицензия – это официальный документ, который удостоверяет право на ведение той или иной деятельности в течение установленного срока. Для доступа на фармацевтический рынок нужно получить «торговую лицензию» или как принято у нас ее называть, «регистрационное удостоверение», которое выдается только после сбора убедительных доказательств эффективности и безопасности лекарственного препарата, оценки его фармакопейного соответствия и подтверждения приемлемости условий производства на заявляемой производственной площадке.
Получается, для получения торговой лицензии на лекарственный препарат необходимо подтвердить наличие производственной лицензии в стране его происхождения, а для получения последней нужно пройти проверку на соответствие правилам GMP, действующим в стране регистрации. Замкнутый круг! Паника! Начинаем метаться от ведомства к ведомству.
Наличие любой лицензии и подтверждение GMP не могут быть конкурентным преимуществом. Все производители лекарственных средств должны получить лицензию на производственную деятельность и все должны подтверждать GMP, а значит нет никаких конкурентных преимуществ. Это скорее технический барьер. Усилия по созданию правил игры на рынке и меры по поддержке конкурентоспособности отечественной промышленности не стоит подменять с регуляторной политикой в сфере здравоохранения. Одни ведомства должны создавать условия для бизнеса, другие – вводить ограничения.
КТО ЗА ЧТО ОТВЕЧАЕТ?
Правила GMP – это элемент модели государственного регулирования в сфере обращения лекарственных средств. Такой же элемент, как правила GLP, GCP, GDP, GPP и GVP. Все практики взаимосвязаны и каждая из них обеспечивает контроль рисков на соответствующих этапах жизненного цикла лекарственных средств. Когда доклинические и клинические исследования проведены в условиях GLP и GCP их результатам доверяют национальные органы при экспертизе материалов регистрационного досье. Соблюдение GVP обеспечивает выполнение обязательств по фармаконадзору со стороны держателей регистрационных удостоверений. Организация работы дистрибьютора по GDP гарантирует сохранность качества лекарственных средств на всех этапах логистической цепочки, минимизирует возможности для проникновения фальсификатов на национальный рынок. Аптека, подтвердившая свое соответствие GPP, обеспечивает оказание качественной поддержки населению, правильное обращение лекарств и надлежащий отпуск рецептурных препаратов.
Эффективность и безопасность препарата зависят от неизменности качества сырья, воспроизводимости технологии, пригодности и работоспособности используемого оборудования, инженерных систем, мероприятий по предотвращению загрязнений, выбранной стратегии внутрипроизводственного контроля и др. Именно GMP является той частью системы управления производством, которая обеспечивает постоянное соблюдение всех заявленных условий, спецификаций, инструкций и процедур.
Бог с ними, с лекарственными препаратами, произведенными из химических АФС. Достаточно сделать акцент на биотехнологические препараты. Их качество НАПРЯМУЮ связано с используемым оборудованием и параметрами окружающей среды на производственном участке, выбранной стратегии контроля качества для проведения заявленного в регистрационном досье технологического процесса. При регистрации биотехнологических препаратов необходимо детально изучить представленные в досье материалы и оценить ФАКТИЧЕСКИЕ условия производства.
Для такой оценки не могут использоваться отчеты о лицензионной проверке, поскольку они не отражают ФАКТИЧЕСКИЕ условия производства КОНКРЕТНОГО препарата. К тому же таких отчетов нет у зарубежных заявителей.
Здесь недопустима игра в «верю»/«не верю». Для принятия решения о возможности регистрации того или иного препарата нужны результаты качественно проведенной инспекции.
КАЧЕСТВО ПРОВОДИМЫХ ИНСПЕКЦИЙ
Качество любой деятельности характеризуется уровнем достижения поставленных целей. Цель любой инспекционной проверки на соответствие GMP четко заявлена в первом предложении правил: «Производитель должен ОБЕСПЕЧИТЬ изготовление лекарственных препаратов так, чтобы ГАРАНТИРОВАТЬ их соответствие своему НАЗНАЧЕНИЮ, материалам РЕГИСТРАЦИОННОГО ДОСЬЕ или протоколу клинического исследования, а также исключить риск для пациентов, связанный с ПРОБЛЕМАМИ БЕЗОПАСНОСТИ, неудовлетворительного качества или ЭФФЕКТИВНОСТИ».
Каждая страна, в которой осуществляется регистрация лекарственного препарата, имеет право на инспекционную проверку каждой заявленной производственной площадки. В ходе GMP-инспекции проводится комплексная проверка деятельности производителя, его должностных лиц и вовлеченных структурных подразделений применительно к производству заявляемых для регистрации лекарственных препаратов.
Объем любой инспекции можно охарактеризовать с помощью семи ключевых элементов:
- сырье(качество, легальность цепочки поставок);
- производственный процесс(неизменность, воспроизводимость);
- контроль качества(надежность, достоверность);
- инфраструктура(пригодность, работоспособность);
- персонал(компетентность, отсутствие ошибок);
- документация(актуальность, достаточность);
- система качества(адекватность, устойчивость).
Первичная инспекция производителя проводится для ПОДТВЕРЖДЕНИЯ работы по GMP и достоверности представленной в регистрационном досье ДОКАЗАТЕЛЬНОЙ базы. Последующие (надзорные) инспекции проводятся для сбора убедительных доказательств исполнения взятых при государственной регистрации обязательств – соответствие заявленных поставщиков сырья, неизменность технологии, объема контроля качества, условий производства и т.п.
Качественная инспекция – это представительная, независимая, надежная, последовательная проверка всего, что дает ГАРАНТИИ качества выпускаемых лекарственных препаратов. Инспекция не направлена на поиск недостатков. При соблюдении всех установленных требований подтверждается соответствие GMP. При выявлении нарушений каждому из них дается объективная оценка, собираются убедительные доказательства и необходимые данные для их градации (критическое, существенное или несущественное).
Естественно, что качество инспекции прямо пропорционально качеству работы инспектора. Нет ничего более бесполезного, чем проведение инспекционной проверки неумелым или беспечным инспектором и/или без «привязки» инспекции к производству конкретного препарата.
ПОДБОР И ДОПУСК ИНСПЕКТОРОВ
Достаточность объема и глубины инспекционной проверки, обоснованность суждений инспектора и характер выявленных им нарушений во-многом предопределяет решение о допуске лекарственного препарата на рынок. Естественно, это не могут быть «вольные стрелки» или эксперты, лишенные регуляторных полномочий. Здесь нет почвы для дискуссий. Инспектирование отечественных и зарубежных производственных площадок должны осуществлять работники соответствующего органа исполнительной власти, аттестованные на «государственного инспектора».
Для допуска к работе и последующей оценки соответствия государственного инспектора необходимо установить требования к уровню его знаний и навыков, независимости и профессиональной этике. Инспектор должен КАЧЕСТВЕННО ВЫПОЛНЯТЬ свои задачи. Для этого он должен ОДИНАКОВО хорошо знать и понимать все ключевые аспекты производства лекарственных средств – технологию разных лекарственных форм, радиофармацевтических, биологических или биотехнологических препаратов, методы стерилизации, особенности асептического производства и технического обеспечения, требования к работе лабораторий (аналитических, микробиологических), основы складской логистики, принципы инженерной деятельности, процедуры государственной регистрации лекарственных препаратов и др. Инспектор должен уметь работать с документами, иметь юридическую грамотность, навыки межличностного общения, планирования и анализа данных, другими словами все навыки, присущие руководителям. Для их приобретения нужно время и хорошая практика.
Для аттестации государственных инспекторов нужна модель, идентичная модели аттестации Уполномоченных лиц. И, раз уж государство предъявляет квалификационные требования к Уполномоченному лицу производителя, значит профессиональное сообщество должно формировать требования к квалификации, наличию общих знаний, опыта работы и независимости для государственных инспекторов. Это если по справедливости!
Этого недостаточно. Назначение инспекторов на проверку конкретной производственной площадки должно осуществляться с учетом имеющихся у них ограничений по независимости. Под такими ограничениями понимается наличие у инспектора «непогашенного» опыта работы на проверяемом предприятии, участие в оказании консультационных услуг по внедрению GMP, зарегистрированные публичные конфликты с должностными лицами предприятия, подтвержденные (личные, коммерческие) связи с конкурентами, вовлеченность в фармацевтическую разработку аналогичных лекарственных препаратов и т.п.
Для обеспечения качества работы инспекторов необходимо выполнить три задачи: (1) создать модель эффективной правовой оценки инспекторской деятельности, (2) наделить инспекторов правами и (3) осуществлять общественный контроль за их действиями.
ОЦЕНКА ДЕЙСТВИЙ ИНСПЕКТОРА
Государственный инспектор тоже человек, а, значит, может ошибаться. Ошибки в его работе неизбежны. Их не нужно бояться. Государственный инспектор не может действовать по принципу: «Что НЕ РАЗРЕШЕНО, то ЗАПРЕЩЕНО!». Правила GMP – это нормативно-правовой акт, положения которого обязательны для исполнения. Этот отраслевой стандарт, как и любой другой законодательный акт, построен на принципе ограничений. В нем указано то, чего делать НЕЛЬЗЯ и то, что нужно сделать, иначе работать НЕЛЬЗЯ. Это структурированный набор ограничений [1]. В GMP нет ответа на вопросы «Как сделать?» и «Когда делать?», есть только ответы на вопросы «Что?» и иногда «Кому?». Правила GMP – это договоренность между государством и бизнесом о границах дозволенного, своеобразная зона разграничения, система сдержек и противовесов. Получается, что НЕ ЗАПРЕЩЕНО – значит РАЗРЕШЕНО!
Создавая систему качества, как часть своей системы менеджмента, каждое предприятие учитывает ограничения, заявленные в тех или иных нормативно-правовых актах. Делает это для того, чтобы выполнить набор минимальных требований и защитить свой бизнес от субъективной оценки, необоснованных требований и коррупционных инициатив со стороны представителей регуляторных органов. Должностные лица предприятия самостоятельно решают на каком уровне поддерживать GMP – на уровне минимального соответствия или с «запасом прочности», превосходя минимальные требования. Почему-то «отечественный» инспектор часто забывает это и навязывает свое субъективное восприятие того или иного пункта GMP, бывает даже выдает свои ожидания за прямое нормативное требование. Доходит до того, что инспектор требует для организации работы производственных участков «копировать» решения у лидеров отрасли, вплоть до цветовой гаммы и размеров этикеток статусной маркировки, правил оформления стандартных операционных процедур. Более «умелый» вмешивается в модель распределения ответственности, периодичность проведения совещаний, «определяет» как должны называться структурные подразделения и должности.
Инспектор – не консультант. Инспектор – должностное лицо государства, ответственное за объективную и доказательную оценку соответствия предприятия минимальному набору требований GMP. Завышая требования, инспектор превышает свои полномочия, вмешивается в хозяйственную деятельность проверяемых предприятий, а значит злоупотребляет своим служебным положением, совершая должностное преступление. С какой целью он это делает? - Вопрос не интересный: может боится ответственности, может нуждается в самоутверждении. Если боится ответственности – значит не на своем месте, а уж если есть нереализованный потенциал «создателя систем и творца процессов» нужно идти в консультанты. Может инспектор искренне верит, что является гарантом качества и, что без его «активности» производителям станет неинтересно соблюдать предписанные правила. Если так, то налицо хронический синдром «пролетарской борьбы с преступностью», ошибочное деление людей на «святых» и «грешников». Тогда инспектор своими руками разрушает принцип доказательности качества работ и надежности их результатов.
Нельзя исключить наличие у инспектора скрытого мотива или отработки «заказа» конкурента. Так это снова должностное преступление, так называемое коррупционное правонарушение. Независимость, профессионализм, компетентность и соблюдение конфиденциальности – это важные требования к деятельности любого инспектора. Добросовестность, честность и объективность – основные требования. «Активная» деятельность инспектора может нанести ущерб предприятию, а его бездеятельность – нанесет ущерб потребителю.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВ ИНСПЕКТОРА
Для реализации поставленных задач инспектор должен быть наделен правами. Он может проводить осмотр (обследование) зданий, помещений и территорий, используемых для изготовления лекарственных препаратов, имеет доступ к документированной информации по производственной деятельности, право на отбор образцов с производственных линий и др. В тоже время уровень его доступа ограничен целями проводимой инспекции, заявленными в официальном предписании регуляторного органа. У инспектора нет права на доступ к другим, не связанным с инспекционными задачами, помещениям, документам и т.п. Тем более он не может затребовать «на вынос» внутренние документы предприятия. Весь требуемый объем документированной информации представлен в досье на производственную площадку (Site Master File) и в материалах регистрационного досье, с которыми есть возможность ознакомиться в регуляторном органе, осуществляющем государственную регистрацию лекарственных препаратов. Остальная документация относится к категории внутренней, а значит конфиденциальной. Решение о выдаче документов за пределы предприятия принимает владелец продукта, а не представитель инспектирующей организации. Государственный инспектор наделен правом выемки первичной документации, но только если она является свидетельством КРИТИЧЕСКОГО нарушения и имеются основания полагать что она может быть УНИЧТОЖЕНА, СКРЫТА или ЗАМЕНЕНА. Для этого потребуется составить акт о правонарушении и может даже вызвать наряд местной полиции.
Критическое нарушение GMP свидетельствует о потере контроля над рисками для качества и безопасности лекарственных средств, а значит требует незамедлительной и адекватной реакции. В тоже время инспектор не имеет права наложения административных штрафов, дисквалификации должностных лиц или приостановления производственной деятельности, тем более когда производственная площадка находится за пределами юрисдикции государства, инициировавшего проведение инспекции. Наложение административных штрафов, как своеобразная возможность «откупиться» пополняя государственную казну, может стоить жизни десяткам и даже тысячам пациентов. Дисквалификация руководителя предприятия и/или Уполномоченного лица только усугубят проблемы. Приостановление производственной деятельности, опечатывание и «навешивание» замков также в корне неверно. Во-первых, нарушение может распространяться только на отдельный, узкий сегмент производственной деятельности. Во-вторых, все равно не получится в отношении иностранных производителей и предприятий, отнесенных к категории стратегических и/или поддерживающих национальную безопасность. В третьих, может поставить под угрозу систему здравоохранения, лишив жизненно важных лекарственных препаратов население одной или нескольких стран. Без соответствующего уровня одобрения – все это должностное преступление.
Хорошей мерой воздействия считается возможность влияния на владельца продукта, а не на используемую им производственную площадку. При выявлении критических нарушений необходимо ограничить доступ на рынок лекарственных препаратов, производимых на проблемной производственной площадке. Здесь может применяться достаточно широкий спектр санкций, начиная от приостановления продаж, запрета на участие в государственных тендерах, ареста продукции с последующим уничтожением, вплоть до аннулирования выданных регистрационных удостоверений и приостановление экспертизы новых препаратов или вносимых изменений. Сохранение возможности поставлять потребителям продукцию, выпущенную в условиях критических нарушений GMP, пусть даже одного КРИТИЧЕСКОГО нарушения, недопустимо.
Таких прав нет у инспектора. И не должно быть! Инспектирующая организация должна НЕЗАМЕДЛИТЕЛЬНО информировать регуляторный орган в сфере здравоохранения о наличии критических несоответствий GMP на любой инспектируемой производственной площадке. Сокрытие такого факта – должностное преступление. «Нерасторопность» при информировании или «забывчивость» – заявка на соучастие, а значит также должностное преступление.
ПРОВЕРКА ПРОВЕРЯЮЩИХ
Какие-либо действия ограничительного характера и даже простое, на первый взгляд, требование о предоставлении плана корректирующих и предупреждающих действий по результатам инспекционной проверки могут вступить в действие только при добровольном согласии должностных лиц предприятия. В противном случае решение контролирующего органа вступит в действие только в судебном порядке[2]. У проверяемых предприятий существует два законных способа защиты своих прав: в административном или судебном порядке. В первом случае обжалование осуществляется в вышестоящей инстанции, во втором – в арбитражном суде. В обоих случаях проводится служебная проверка, по результатам которой дается правовая оценка как знаниям и действиям инспектора, отсутствия у него коррупционного интереса, так и действиям должностных лиц, ответственных за производственную площадку.
По действующему законодательству администрация инспектирующей организации должна нести ответственность за убытки, причиненные производителю вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия. Однако эта норма не предполагает солидарной ответственности государственных служащих за причинение вреда здоровью потребителя. Безмолвное согласие предприятий на необоснованные требования, субъективную градацию нарушений и назначаемые за этим «наказания» в дальнейшем только будет провоцировать инспектора на новые должностные злоупотребления.
Дополнительно необходимо отрегулировать вопрос предоставления гарантий со стороны инспектирующей организации о неразглашении конфиденциальных данных, полученных инспектором при исполнении служебных обязанностей. В официальных постановлениях по инспектированию достаточно «вспомнить» действующую норму законодательства по урегулированию конфликта интересов у бывших государственных служащих[3], например, это может звучать так: «Граждане, которые осуществляли инспекционные проверки на соответствие GMP, в течение 3-х лет после увольнения с государственной службы, должны получать согласие специальной административной комиссии на замещение должности в коммерческих организациях, связанных с производством или разработкой лекарственных препаратов».
Модель инспектирования на соответствие GMP нуждается в общественном контроле. Учитывая риски потери управляемости и их возможные последствия системе нужны своеобразные правозащитники, способные «удержать» баланс интересов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан и др., возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования в иных целях не допускается [4]. С законодательной точки зрения все верно, только для этих целей уже используется процедура государственной регистрации лекарственных препаратов.
Действующая процедура лицензирования фармацевтического производства не связана с защитой прав, интересов и здоровья населения. Лицензирование отдельных видов деятельности требуется преимущественно для сферы услуг, к такой деятельности, как страхование, банковские и кредитные операции, туризм, транспорт, охранная деятельность, медицинские услуги, профессиональное образование, проведение экспертизы и др.
Нужно честно признать, что производственная лицензия не гарантирует качество лекарственных препаратов и не дает права на их производство. Коммерческое производство может начинаться только после получения регистрационного удостоверения на конкретный лекарственный препарат. Правила GMP, как и GLP, GCP, GDP, GPP, GVP, являются фундаментом контрольно-надзорной деятельности регуляторного органа в сфере обращения лекарственных средств.
Параллельное существование двух разделенных друг от друга систем лицензирования – (1) лицензирование производственной деятельности и (2) государственная регистрация лекарственных препаратов, создает дублирование функций между регуляторными органами, приводит к поверхностному надзору за выполнением обязательств со стороны держателей регистрационных удостоверений.
Сейчас уже много сделано для создания национальных инспекторатов, колоссальные усилия вложены в «пробуждение» отрасли, начато проведение профессиональных проверок, нельзя останавливаться, нельзя начинать все заново. Отрасли нужна реформа ответственности органов исполнительной власти. Одни ведомства должны создавать условия для бизнеса и расширять возможности для повышения конкурентоспособности, другие – вводить ограничения и осуществлять эффективный надзор.
[1] За исключением Части 3 GMP ЕС, специально выделенной в отдельную часть для создания поддерживающей методологической базы.
[2] Например, см. Федеральный закон РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изменениями и дополнениями).
[3] См. статью 12 Федерального закона РФ от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
[4] Например, см. абзац 1 статьи 2 федерального закона РФ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
